10月中旬以来，关于宅基地的一个消息引发社会关注：

自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等七部委共同研究，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”（即邵志清代表提出的《关于完善不动产登记的若干建议》）作出答复。

其中，第六条就该建议中提到的“关于农村宅基地使用权登记问题”，作出如下明确答复：

农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。

《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

虽然只有三句话，却引发广泛关注。针对这一政策，某知名律师上传了自己的解读视频，一天之内就获得百万播放量，这一话题的热度可见一斑。

01 政策一以贯之

上述七部委的答复，用更简单直白的话来说，就是当宅基地上有房屋时，城镇户籍子女可继承房屋的所有权，并因此享有基于房屋的土地使用权，一旦房屋垮塌，相应的权利也没有了。

这次的答复，总体上依旧是基于现行法律制度的合理解释，登记更多的是保障房屋部分按照房地一体原则下的合法使用，同时也再次明确了宅基地不能单独继承。

换言之，这是现行政策的一以贯之，而不是一个新的、具有突破性改变的政策。

实际上，中国农村的宅基地制度是集体化的产物，是仅存的资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的制度安排之一，但随着形势的变化，以往的宅基地制度已经无法完全匹配形势变化的要求，因此近年来宅基地制度改革成为一个重要领域。而如何改革宅基地制度，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论最为独特、谨慎和敏感的领域。

历数近年来土地制度改革，在宅基地方面举措频频：

2015年1月《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，提出了多项改革完善农村宅基地制度的具体举措；

同年2月，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，以法律授权的形式授权宅基地闲置率大于8%的33个市、县、区，从2015年2月到2017年底（后两次延期至2019年底）进行宅基地改革试点。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地之所有权、资格权、使用权“三权分置”的主张。

从政策的脉络来看，这几年宅基地改革的重点就是围绕所有权、资格权、使用权“三权分置”展开相关探索，并通过指导有关试点地区积极探索宅基地自愿有偿退出机制，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，为乡村振兴提供土地等要素保障。

也就是说，虽然各地推进农村宅基地制度改革的具体做法会有所不同，但大体上围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开。

在具体推进过程中，宅基地相关改革既坚持因地制宜，又坚守改革底线，循序渐进式推进。

02 土地制度事关国民之本

不过，围绕宅基地改革，现实中问题很多，争议也很大，有分析认为，宅基地使用权只鼓励农民在村庄内流动，无法起到充分盘活宅基地的作用，要在更大范围内增加流动功能，用“三权分置”的产权制度改革是远远不够的。

然而，这一观点更多是从经济角度来考虑土地问题，但土地牵涉的远不仅是经济问题。

作为人类千百年发展历程中最核心的要素，土地的制度安排和利用方式，是决定经济体系运行模式以及社会进步方向的基本要件。

英国著名传记作家安德罗·林克雷特(Andro Linklater)在其《世界土地所有制变迁》一文中就说，“人类社会发展的主要推动力曾是以某种方式占有土地的强烈愿望。”

安德罗·林克雷特认为，土地总是与政治权利主张相伴而行，当土地以私有或国有形式被占有，政治制度就会相应地与之契合。

具体到中国，土地是立国之本、民生之本。

一方面，建国初期经济、政治的稳固很大程度得益于土地革命，通过制定“城市土地为国家所有，农村土地归集体所有”的土地制度，使财产归零，并借助“集中力量办大事”的体制特征为工业化的原始积累提供支撑。

1994年的分税制改革又让央地在土地问题上找到新界面，“土地出让金归地方”的制度设计使央地财税关系有了相对清晰与合理的界面，极大地激发了地方发展经济的动力，从而带来诸侯经济万马奔腾之景象。

另一方面，土地既是中国不发生经典金融危机的主要原因，也是中国社会的稳定之锚，还是沉淀社会财富的吸金池。

据此来看，土地制度改革成败事关国本、民本。

03 土地制度改革的制约

从世界各国发展的历程来看，土地制度改革既是现代化的重要起点，也在一定程度上规制了之后的现代化路径。

世界各国在不同发展阶段都经历了土地制度改革，但有的国家土地制度改革取得巨大成功（东亚的中日韩是这方面的典型），有的国家却陷入泥潭，难以突破，比较典型的就是拉美和南非。

造成这种差异的根本原因是土地制度改革的目标、政策与社会发展需求以及历史、现实条件的匹配度。未能顺应社会发展需求，推出的政策忽视历史和现实条件，是土地制度改革不成功的关键。

这在拉美体现得就很明显。

尽管拉美国家独立后也曾经进行大规模的土地制度改革，甚至一度采取较为激进的土地改革制度，但还是没能改变由少数人垄断、高度集中的大地产制度。

在这种背景下，大量农民少地、无地，致使贫富悬殊；在放任自流的人口政策下，大量人口无序、自发地流入经济相对繁荣的城市，而城市由于缺乏产业经济的坚实支撑，难以提供足够的就业机会，从而引发大量社会问题；同时，城市土地私有制削弱了城市政府的治理能力，制约了城市的统一规划、建设和管理，使得城市政府为消除过度城市化带来的社会问题的种种努力付之东流。

出现这种状况与拉美以庄园为单位进行生产经营活动的的庄园制密切相关。在庄园制度下，庄园内的奴隶缺乏独立完成全部生产经营的能力。土地改革以后，世代为奴的后代们获得了土地，但缺乏独立生产经营的能力和条件，特别是市场经济条件下，小农的生产竞争能力无法和大农场相比，因此，获得了自由与土地的农民很容易失去原有的生活保障，在竞争中失败。

根本上，土地改革终究是对历史的创造或者对传统的改变，这也意味着改革本身必然受到各种历史条件的制约。

正如马克思所指出的: “人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”

这也是理解中国土地制度改革发展脉络的基本坐标。

那么，伴随着宅基地改革的推进，未来宅基地还将发生怎样的变化？更多深入分析将发布于福卡智库后续内部报告。

本次会议还讨论了以下问题：